В рамках модернизации органов внутренних дел большой интерес вызывает зарубежный опыт, в том числе и постсоветских стран, которые успешно реформировали правоохранительную систему.
Одной из них является Грузия. В 2011 году в составе группы казахстанских экспертов, которая изучала опыт полицейской и тюремной реформ, был начальник Костанайской Академии полиции Нурлан Бикенов.
— Можете сказать, почему все–таки Грузия пошла на кардинальные меры и реформы, которое сегодня у всех на устах.
— В период смены власти (2003 год) Грузия находилась в крайне тяжелом экономическом положении (бюджет страны составлял $750 млн., зарплата госслужащих $15-60 США), отягощенном обострением отношений с Абхазией, Аджарией и Южной Осетией.
На экономику страны повлияла и организованная преступность, тотальная коррупция. Это в целом нивелировало верховенство закона, веру в справедливость и дееспособность власти.
С середины 90-х годов разработка и реализация республиканских и региональных программ осуществлялась под патронажем «воров в законе» (каждый третий «вор в законе» на постсоветском пространстве являлся уроженцем Грузии).
Под криминальным контролем находился практически весь бизнес. Отсутствие перспектив на улучшение ситуации повлияло на отток из страны предпринимателей и почти половины экономически активного населения (с 5,5 млн. до 3,09 млн.).
Сложившиеся обстоятельства препятствовали проведению экономических реформ, в связи с чем была создана группа экспертов из США и ЕС, разработавших план модернизации правоохранительной системы.
— И с чего началась реформа?
— Первое. Были оптимизированы структуры и штатная численность правоохранительных органов. Сопровождалась она прозрачной переаттестацией и улучшением условий прохождения службы.
В МВД переданы функции органов нацбезопасности и по ЧС, в связи с чем существенно была сокращена численность служб, выполняющих идентичные функции: кадровые, тыловые, финансовые, юридические и другие.
Переаттестация проводилась на базе полицейской академии по принципу «сверху вниз» с видеосъемкой, психофизиологическим исследованием и информированием общественности.
Около половины сотрудников, ознакомившись с этими правилами, уволились по собственному желанию (сотрудники ГАИ, как наиболее скомпрометировавшей себя службы, были уволены).
Это позволило на первоначальном этапе сформировать корпус руководителей нового мышления, не связанных прежними карьерными обязательствами, обладающих желанием построить современную правоохранительную систему.
Основными полицейскими подразделениями стали департаменты криминальной и патрульной полиции. Криминальную полицию составляют детективы и их помощники (раскрытие и расследование преступлений), а также участковые инспектора (профилактика правонарушений и расследование очевидных преступлений небольшой и средней тяжести). В патрульную полицию входят патрульная (обеспечение общественной и дорожной безопасности, бытовые конфликты, оказание помощи пострадавшим) и экспертно-криминалистическая службы.
Общая численность этих силовых структур сократилась с 85 тыс. до 26 тыс., а заработная плата увеличилась в 10 раз и составляла в период ознакомления с опытом от $500 до $2000. Сотрудник и члены его семьи обеспечиваются медицинской страховкой, льготами при получении жилищных кредитов и оплате услуг сотовой связи.
Численность сотрудников, выполняющих непосредственно полицейские функции (278 на 100 тыс. населения), приближена к стандартам стран ОСЭР (250).
Здания полиции, включая МВД, стали строиться из стекла, что исключило возможность пыток, необоснованных задержаний и иных недозволенных методов работы.
-Второе в реформе, как я понимаю, ужесточение уголовной политики в отношении организованной преступности и упрощение судопроизводства?
-Да, была введена уголовная ответственность за статус «вора в законе», участие в организованной преступной группе, хранение сотового телефона осужденным в исправительном учреждении, повышены сроки наказания за разбои, грабежи, похищения людей, вымогательства, хулиганства, автоугоны.
Кардинально изменился УПК (из 680 статей остались 333). Исключен институт доследственной проверки, понятых и доследования.
Детектив (участковый), расследующий уголовное дело, занимается сбором доказательств с их электронной фиксацией, а процессуальные решения выносит и утверждает прокурор, который отслеживает ход расследования в онлайн-режиме.
Численность прокуратуры сокращена в три раза (с 1596 до 391), но с нагрузкой она справляется, поскольку функции по общему надзору переданы суду. Прокурор наделен полномочиями по заключению «процессуального соглашения» с обвиняемым в случае признания им вины без проведения всего комплекса следственных действий, которое утверждается судьей (с участием адвоката и обвиняемого). Это позволило значительно упростить уголовный процесс и повысить конкурентность правосудия, сделав его быстрым и эффективным (80% уголовных дел завершаются «соглашением» (в США — 90%).
В период реформ было осуждено 173 «вора в законе» (остальные выехали из страны), исключены возможности их влияния из мест лишения свободы.
Жесткие меры принимались и в отношении иных лиц, совершающих умышленные преступления. Государству возвращено $900 млн., что превышает бюджет Грузии 2003 года. Обратная сторона этих мер — ожидаемый рост тюремного населения: с 6,2 тыс. до 23,8 тыс. С 2011 по 2019 годы удалось снизить до 9,4 тысяч.
— Нам часто приводят в пример опыт борьбы с коррупцией в Грузии.
— Борьба с коррупцией является приоритетом . Прежде всего улучшены условия прохождения службы. Справедливая кадровая политика и жесткий контроль за сотрудниками, полная регистрация преступлений. Сокращены административные барьеры и упрощены процедуры при предоставлении государственных услуг. По ТВ показывают все материалы о задержании и осуждении лиц, совершивших коррупционные преступления.
Был утвержден Кодекс чести, нарушение требований которого влечет увольнение. Служебный автотранспорт оснащен техническими системами, фиксирующими правонарушения и контролирующими действия самих сотрудников. Созданы фонды представительских расходов руководителей, что исключает поборы с личного состава. Упразднен техосмотр с сохранением контроля за чистотой выхлопа автомобилей. Растамаживание и регистрация автотранспорта, получение водительских прав и госномеров осуществляется в сервисном центре без каких-либо справок (необходимо лишь удостоверение личности), поскольку все запросы (о судимости, наркологических и психических расстройствах и другие) осуществляются в онлайн-режиме. На полную процедуру уходит до 1,5 часов.
По этому опыту созданы сервисные центры обслуживания физических (документирование, получение РНН, купля-продажа недвижимости и т.д.) и юридических лиц (регистрация, получение РНН и т.д.).
Упразднена СЭС с сохранением фито-санитарного контроля на границе. В 200 раз сокращен перечень лицензий, отменена сертификация товаров, сертифицированных в стране происхождения.
Существенно упрощено таможенное и налоговое администрирование (число налогов сокращено с 26 до 6).
Это наиболее показательный пример борьбы с «бытовой» коррупцией и оптимизации государственных процедур, которые в итоге кардинально изменили мнение населения и существенно повысили антикоррупционный рейтинг Грузии.
В короткий срок из национального сознания было выхолощено превосходство криминальной идеологии. Эти же меры способствовали привлечению иностранных инвестиций, облегчению ведения бизнеса и возвращению ранее выехавших граждан. Решение вышеуказанных задач позволило создать основы для либерализации уголовной политики, которую грузинские власти начали с 2011 года.
— Наша система тоже постоянно модернизуется. Что учтено из опыта реформ Грузии при модернизации правоохранительной системы Казахстана?
— В частности, проведены сокращения штатной численности, разаттестовано около 2 тысяч сотрудников, выполняющих вспомогательные и обеспечивающие функции.
Указами Главы государства проведены две внеочередные аттестации личного состава органов внутренних дел. Полиция освобождена от несвойственных функций путем передачи медицинских вытрезвителей, центров изоляции и реабилитации несовершеннолетних, проведения техосмотра. Объединены дорожная и патрульная полиции.
Осуществлена оптимизация разрешительной системы и государственного контроля за деятельностью субъектов частного предпринимательства. В результате, на треть уменьшилось количество видов предпринимательства, требующих получения разрешений и лицензий.
Созданы спецЦОНы по предоставлению услуг, связанных с выдачей водительских удостоверений, госномеров и регистрацией траспорта. Реализован механизм продажи VIP госномеров. Граждане получили возможность документирования в любом ЦОНе, без привязки к месту жительства. Иностранцы могут регистрироваться непосредственно в гостиницах. Уменьшились сроки изготовления паспортов и удостоверений личности.
Наведен порядок в учетно-регистрационной дисциплине. Функционирует ЕРДР. Введение уголовной ответственности за укрытие, электронных талонов при подаче гражданами заявлений и сообщений позволило вывести из тени более 200 тысяч ранее укрываемых преступлений.
На сегодня декриминализовано более 20 составов преступлений. Разработаны и введены новые УК, УПК. Расширена сфера упрощенного досудебного производства, в которую включены тяжкие преступления, основная цель которого — ускорение восстановления нарушенных преступлением прав граждан и минимизация вовлечения граждан в орбиту уголовного процесса.
Создана местная полицейская служба, введена отчетность руководителей полиции перед населением.
Айдар Зангер
