В пенсионной системе Казахстана есть серьёзные проблемы. В начале года глава государства поручил до 1 июля определиться с решениями этих проблем, включая использование пенсионных накоплений на приобретение жилья и иные нужды. Однако пока не видно, в каком направлении будет двигаться реформа пенсионной системы.
Как устроена пенсионная система Казахстана
На сегодня пенсионная система Казахстана состоит из двух основных уровней:
- первый уровень – распределительная (или солидарная) пенсионная система (далее РПС). Она включает в себя пенсионные выплаты за счет средств государственного бюджета (солидарная и базовая пенсионные выплаты, в будущем — минимальная гарантированная пенсия);
- второй уровень представляет собой обязательную накопительную пенсионную систему (далее НПС), которая полностью осуществляется через ЕНПФ.
Размер пенсии, выплачиваемой из бюджета, определяется и гарантируется государством. По факту, в распределительной пенсионной системе текущие налогоплательщики оплачивают пенсии текущих пенсионеров. Будущий рост выплат этой части пенсии целиком зависит от роста налоговых и других доходов государственного бюджета. Поскольку госбюджет сильно зависит от ежегодного трансферта нефтедолларов из Нацфонда, то выплаты пенсий из госбюджета находятся под сильным давлением во время низких цен на нефть.
В свою очередь, размер пенсии в накопительной системе ЕНПФ зависит только от того, сколько денег накоплено на счету работника, выходящего на пенсию, плюс инвестиционный доход на пенсионные активы. Вклады в ЕНПФ — это полностью собственность работника, а затем и пенсионера. В случае смерти пенсионера эти деньги наследуются в соответствии с законодательством. Главным ограничением по использованию своего вклада в ЕНПФ является то, что вкладчик может получить деньги только в виде ежемесячных пенсионных выплат.
В накопительной пенсионной системе Казахстана государство гарантирует лишь, чтобы инвестиционный доход на пенсионные вклады в ЕНПФ был не меньше накопленной инфляции.
В соответствии с международной практикой, государственная распределительная пенсионная система (выплаты из госбюджета) должна обеспечивать защиту от нищеты в пенсионном возрасте тем, кто не смог по разным причинам делать регулярные взносы или делал слишком маленькие взносы в накопительную пенсионную систему.
Что касается обязательной накопительной пенсионной системы, то она в основном ориентирована на работников со средними и более высокими доходами и предназначена для обеспечения замещения трудовых доходов на адекватную пенсию. В развитых странах пенсионный коэффициент замещения (соотношение пенсии и прежних доходов/заработка получателя пенсии) для накопительных систем находится примерно на уровне 70%, и Казахстан должен стремиться именно к этому уровню.
Для сравнения, в СССР существовала только распределительная пенсионная система, в которой коэффициент замещения дохода работника пенсионными выплатами был законодательно установлен и строго соблюдался на уровне 60%.
Главная проблема — слишком большая нагрузка на госбюджет
Динамика пенсионных выплат
| В млн тенге, если не в % | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
| Расходы республиканского бюджета* | 7 899 800 | 10 677 506 | 9 334 733 | 11 469 071 |
| Пенсионные расходы бюджета | 1 353 396 | 1 601 562 | 1 978 828 | 2 263 635 |
| Рост пенсионных расходов бюджета (%) | 18,3% | 23,6% | 14,4% | |
| Доля пенсионных расходов в ВВП (%) | 2,9% | 2,9% | 3,2% | 3,3% |
| Доля пенсионных расходов в расходах республиканского бюджета (%) | 17,1% | 15,0% | 21,2% | 19,7% |
| Взносы в ЕНПФ | 551 959 | 754 390 | 847 135 | 989 844 |
| Выплаты из ЕНПФ** | 169 690 | 211 118 | 168 638 | 210 190 |
| Активы ЕНПФ | 6 685 265 | 7 780 738 | 9 377 642 | 10 800 539 |
| Переводы из ЕНПФ в страховые компании | 22 689 | 26 058 | 26 081 | 56 921 |
| Выплаты из ЕНПФ без переводов страховые компании | 147 002 | 185 060 | 142 557 | 153 269 |
| Рост взносов в ЕНПФ (%) | 36,7% | 12,3% | 16,8% | |
| Рост выплат из ЕНПФ (%)** | 25,9% | -23,0% | 7,5% | |
| Активы ЕНПФ к ВВП (%) | 14,2% | 14,3% | 15,2% | 15,7% |
| Общие пенсионные выплаты | 1 500 398 | 1 786 621 | 2 121 385 | 2 416 905 |
| Доля ЕНПФ в общих выплатах пенсий | 9,8% | 10,4% | 6,7% | 6,3% |
* Резкий рост расходов бюджета в 2017 году произошел из-за спасения Казкоммерцбанка
** В 2018 прекратились одноразовые выплаты всех накоплений из ЕНПФ
Как видно из таблицы, сегодня госбюджет играет подавляющую роль с точки зрения выплат пенсий в Казахстане. Так, доля ЕНПФ в 2019 в общих пенсионных выплатах составила лишь 6,3%, уменьшившись по сравнению с 2018 годом (6,7%). При этом пенсионные расходы бюджета слишком быстро растут, опережая высокую инфляцию в Казахстане в 2-3 раза.
С другой стороны, суммарные расходы республиканского бюджета сильно зависят от нефтедолларов, накопленных в Нацфонде. Так, в 2019 расходы республиканского бюджета были на 26,8% профинансированы за счет трансфертов из Нацфонда. В 2020 наступил глобальный экономический кризис из-за коронавируса и резко упали цены на нефть. Для восполнения налоговых доходов и финансирования антикризисных мер правительство увеличило трансферты из Нацфонда, и их доля в расходах республиканского бюджета увеличилась до 34,5%.
Если такие очень низкие цены на нефть продержатся несколько лет, трансферты из Нацфонда резко сократятся и остро встанет вопрос — каким образом будут финансироваться быстро растущие пенсионные расходы госбюджета?
Также на быстрый рост пенсионных расходов госбюджета будут влиять долгосрочные демографические тренды в Казахстане. Ниже представлены ключевые выводы ЕНПФ по результатам демографических прогнозов в Казахстане.
- Ожидаемая численность населения к концу 2050 года достигнет 24 млн человек, хотя темпы прироста замедлятся.
- С ростом населения будет неуклонно расти доля пожилых людей в стране; доля людей в возрасте 60 лет и старше вырастет почти в два раза: с 11% в 2018 году до 20% к 2050.
- Основными факторами старения населения в стране будут постепенное снижение рождаемости и увеличение продолжительности жизни;
- Рост продолжительности жизни и снижение рождаемости в Казахстане в перспективе существенно снизят коэффициент потенциальной поддержки (отношение количества людей трудоспособного возраста к количеству людей в возрасте 65 лет и старше) с 6,45 в 2020 году до 3,5 в 2050 году, что резко увеличивает нагрузку на госбюджет при распределительной налоговой системе.
Эти факторы, связанные с демографическими трендами, постепенно будут увеличивать и так очень высокую нагрузку на госбюджет в части социального и пенсионного обеспечения. В условиях старения населения особое значение приобретает накопительная пенсионная система ЕНПФ, поскольку только эта система способна снизить нагрузку на бюджет и повысить размер пенсий в будущем.
Главная проблема накопительной пенсионной системы
По информации ЕНПФ, накопительная пенсионная система сейчас обеспечивает коэффициент замещения на уровне 12,4%. Актуарные расчеты ЕНПФ показывают, что для вкладчика, участвующего в НПС полный цикл (40 лет) с регулярными ежемесячными взносами в размере 10% от дохода (12 в год), коэффициент замещения составит в среднем 30%, что очень далеко от 70% в развитых странах.
Это означает, что если государство захочет достичь уровня развитых стран по пенсионному коэффициенту замещения при отсутствии реформ в накопительной пенсионной системе, оно будет вынуждено оплачивать подавляющую часть каждой пенсии из государственного бюджета.
В свою очередь, уровень коэффициента замещения в ЕНПФ зависит от следующих параметров:
- ставка ежемесячных пенсионных отчислений от совокупных доходов работника (сейчас она составляет 10%);
- регулярность взносов и охват населения, делающих взносы в НПС.
- средний срок выплаты пенсии (разница между средней продолжительностью жизни и возрастом выхода на пенсию);
- уровень доходности на пенсионные накопления (активы).
Из-за ограниченных размеров статьи остановлюсь только на проблемах в первых двух параметрах НПС.
Низкая ставка пенсионных отчислений в ЕНПФ
По расчетам, если регулярно вносить пенсионные взносы в течение 40 лет, то, чтобы достичь пенсионного коэффициента замещения на уровне 60%, необходим уровень пенсионных взносов от доходов работника в размере 15% и выше (в отличие от текущих 10%). То есть, если правительство хочет, чтобы ЕНПФ давал адекватную пенсию и снимал высокую пенсионную нагрузку с госбюджета, оно должно увеличить размер взносов в ЕНПФ.
Сейчас правительству поручено рассмотреть вопрос целевого использования работающими гражданами части своих пенсионных накоплений, например, для покупки жилья или получения образования. Однако при этом ничего не говорится об увеличении размера взносов в накопительную пенсионную систему ЕНПФ. Трудно понять такой подход к реформам в пенсионной системе, поскольку использование пенсионных накоплений на жилье и другие нужды будет снижать размер пенсий в старости, что означает снижение эффективности всей пенсионной системы.
Низкие доходы населения и плохой охват
В Казахстане очень высока доля теневой экономики. Эта проблема одинаково относится как к распределительной (бюджетной), так и накопительной пенсионной системе (ЕНПФ). Она заключается в том, что работники, получающие зарплаты «в конверте», и самозанятые делают минимальный вклад в госбюджет и ЕНПФ. При этом при наступлении пенсионного возраста они получают сравнительно неплохую пенсию из госбюджета. Это несправедливо по отношению к тем работникам, которые добросовестно платят налоги и делают социальные и пенсионные отчисления, но затем получают неадекватную пенсию в старости.
Другой большой проблемой пенсионной системы Казахстана является слишком большая доля людей с низкими доходами. Так, по информации Комитета по статистике, половина (3,3 млн) трудоустроенных казахстанцев получают зарплату меньше 112,2 тыс. тенге — именно столько составило медианное значение заработных плат в 2019. Размер средней заработной платы в Казахстане по итогам последнего квартала 2019 года составил 203,9 тыс тенге, что практически в два раза превышает размер медианной. Чем больше разрыв между средней и медианной зарплатой, тем выше доля работников с низкой оплатой труда.
По информации министра труда и социальной защиты населения, в 2019 году пенсия, выплачиваемая из госбюджета, в целом была увеличена на 15%, в результате чего коэффициент замещения дохода пенсионными выплатами вырос до 52,7%.
Такой уровень и рост коэффициента замещения в Казахстане выглядят неплохими даже по сравнению с некоторыми развитыми странами. Однако важно отметить, что расчет пенсионного коэффициента замещения в Казахстане — это как «средняя температура по больнице». Наибольшую выгоду от текущей пенсионной системы получает население с низкими доходами или без доходов совсем, а также самозанятые или неформально занятые. У них пенсионный коэффициент замещения существенно выше, чем объявленные 52,7% в прошлом году.
Дискриминация работников со средними и высокими доходами
На сегодня наименее защищенными с точки зрения достойного уровня жизни в пенсионном возрасте являются работники со средним и высоким доходами. Из-за низкой ставки взносов в ЕНПФ работники со средним и высоким доходами не смогут получить адекватную пенсию из фонда при достижении пенсионного возраста.
С другой стороны, из-за верхней границы по выплате базовой и солидарной пенсии из госбюджета (ограничения по максимальным пенсионным выплатам), пенсионный коэффициент замещения из бюджета для работников со средним и высоким доходами очень низкий. Для этой группы казахстанцев пенсионный коэффициент замещения гораздо ниже, чем объявленные 52,7%.
Работники со средним и высоким доходами являются главными плательщиками ИПН и социальных налогов в бюджет Казахстана. При этом в госбюджете при выплате пенсий происходит перераспределение этих взносов в пользу работников с низким доходом или без такового.
Планируемое внедрение условно-накопительного компонента в пенсионную систему Казахстана (обязательные пенсионные взносы в размере 5% за счет средств работодателя) еще больше усилит и так большую дискриминацию работников со средним доходом.
В странах, которые считаются развитыми, средний класс составляет самую многочисленную группу населения, и именно эта группа ответственна за процветание и рост конкурентоспособности экономики. С этой точки зрения важно направить пенсионную реформу в сторону получения адекватного пенсионного замещения для работников со средним и высоким доходами. К сожалению, текущие планы правительства по пенсионной реформе не показывают никакого прогресса в этом направлении.
Необходима полноценная программа реформ пенсионной системы
Действующая «Концепция дальнейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года» была утверждена в 2014 году. В ней был сравнительно неплохой анализ проблем, но предложенные реформы были неполными и неглубокими. Также много важных запланированных мер так и не было выполнено.
Необходима новая полноценная программа по реформам пенсионной системе. В отличии от концепции, в данную программу необходимо включить экономически обоснованные расчеты, которые бы взаимно увязали развитие распределительной и накопительной пенсионной системы Казахстана. При этом очень важно вынести такие расчеты и реформы на общественное обсуждение, поскольку проблема достойного уровня жизни в пенсионном возрасте касается каждого казахстанца.
Конституцией гражданину РК гарантируется минимальная пенсия, формирование размера которой экономически не определено. Однако, по информации ЕНПФ, значения показателей прожиточного минимума, минимальной заработной платы и минимальной пенсии не коррелируют между собой ввиду отсутствия необходимых расчетов. Разные темпы роста минимальной заработной платы и минимальной пенсии, непонятный размер максимальной выплаты приводят к неоднозначным коэффициентам замещения для пенсионеров, которые имели разные уровни дохода. Необходимо срочно перейти на параметризацию пенсионных выплат из бюджета в соответствии с практикой стран ОЭСР.
В программе по реформам в пенсионной системе очень важно разработать меры по устранению крайне большого разрыва в адекватности пенсий (адекватности коэффициента замещения) между работниками с низкими и средними доходами. В долгосрочном плане в Казахстане необходимо проводить структурные реформы в экономике для максимального расширения прослойки среднего класса в стране. Накопительная система в ЕНПФ создана именно для них.
Для успешного развития как распределительной, так и накопительной пенсионной системы необходимо резко усилить и ускорить борьбу с теневой экономикой и разобраться со статусом «самозанятого». Чтобы сделать это, в развитых странах есть один очень мощный инструмент – всеобщее декларирование как доходов, так и расходов. Особенно это эффективно, когда декларируются не только доходы, но и крупные расходы налогоплательщика.
И наконец, необходимо прекратить попытки использовать вклады в ЕНПФ для других выплат кроме пенсионных (для покупки жилья и прочего). Сначала необходимо выполнить весь комплекс реформ, описанный выше. Особенно важны следующие моменты: необходимо снизить разрыв между населением с низкими доходами и средними доходами до приемлемого уровня; средние доходы населения должны быть на уровне развитых стран; охват работающего населения, делающих адекватные взносы в пенсионную систему, должен составлять не менее 90%.
