Saqshy Qostanai

В пенсионной системе Казахстана есть серьёзные проблемы. В начале года глава государства поручил до 1 июля определиться с решениями этих проблем, включая использование пенсионных накоплений на приобретение жилья и иные нужды. Однако пока не видно, в каком направлении будет двигаться реформа пенсионной системы.

Как устроена пенсионная система Казахстана

На сегодня пенсионная система Казахстана состоит из двух основных уровней:

• первый уровень – распределительная (или солидарная) пенсионная система (далее РПС). Она включает в себя пенсионные выплаты за счет средств государственного бюджета (солидарная и базовая пенсионные выплаты, в будущем — минимальная гарантированная пенсия);
• второй уровень представляет собой обязательную накопительную пенсионную систему (далее НПС), которая полностью осуществляется через ЕНПФ.

Размер пенсии, выплачиваемой из бюджета, определяется и гарантируется государством. По факту, в распределительной пенсионной системе текущие налогоплательщики оплачивают пенсии текущих пенсионеров. Будущий рост выплат этой части пенсии целиком зависит от роста налоговых и других доходов государственного бюджета. Поскольку госбюджет сильно зависит от ежегодного трансферта нефтедолларов из Нацфонда, то выплаты пенсий из госбюджета находятся под сильным давлением во время низких цен на нефть.

В свою очередь, размер пенсии в накопительной системе ЕНПФ зависит только от того, сколько денег накоплено на счету работника, выходящего на пенсию, плюс инвестиционный доход на пенсионные активы. Вклады в ЕНПФ — это полностью собственность работника, а затем и пенсионера. В случае смерти пенсионера эти деньги наследуются в соответствии с законодательством.  Главным ограничением по использованию своего вклада в ЕНПФ является то, что вкладчик может получить деньги только в виде ежемесячных пенсионных выплат.

В накопительной пенсионной системе Казахстана государство гарантирует лишь, чтобы инвестиционный доход на пенсионные вклады в ЕНПФ был не меньше накопленной инфляции.

В соответствии с международной практикой, государственная распределительная пенсионная система (выплаты из госбюджета) должна обеспечивать защиту от нищеты в пенсионном возрасте тем, кто не смог по разным причинам делать регулярные взносы или делал слишком маленькие взносы в накопительную пенсионную систему.

Что касается обязательной накопительной пенсионной системы, то она в основном ориентирована на работников со средними и более высокими доходами и предназначена для обеспечения замещения трудовых доходов на адекватную пенсию. В развитых странах пенсионный коэффициент замещения (соотношение пенсии и прежних доходов/заработка получателя пенсии) для накопительных систем находится примерно на уровне 70%, и Казахстан должен стремиться именно к этому уровню.

Для сравнения, в СССР существовала только распределительная пенсионная система, в которой коэффициент замещения дохода работника пенсионными выплатами был законодательно установлен и строго соблюдался на уровне 60%.

Главная проблема — слишком большая нагрузка на госбюджет

Динамика пенсионных выплат

В млн тенге, если не в %	2016	2017	2018	2019
Расходы республиканского бюджета*	7 899 800	10 677 506	9 334 733	11 469 071
Пенсионные расходы бюджета	1 353 396	1 601 562	1 978 828	2 263 635
Рост пенсионных расходов бюджета (%)		18,3%	23,6%	14,4%
Доля пенсионных расходов в ВВП (%)	2,9%	2,9%	3,2%	3,3%
Доля пенсионных расходов в расходах республиканского бюджета (%)	17,1%	15,0%	21,2%	19,7%
Взносы в ЕНПФ	551 959	754 390	847 135	989 844
Выплаты из ЕНПФ**	169 690	211 118	168 638	210 190
Активы ЕНПФ	6 685 265	7 780 738	9 377 642	10 800 539
Переводы из ЕНПФ в страховые компании	22 689	26 058	26 081	56 921
Выплаты из ЕНПФ без переводов страховые компании	147 002	185 060	142 557	153 269
Рост взносов в ЕНПФ (%)		36,7%	12,3%	16,8%
Рост выплат из ЕНПФ (%)**		25,9%	-23,0%	7,5%
Активы ЕНПФ к ВВП (%)	14,2%	14,3%	15,2%	15,7%
Общие пенсионные выплаты	1 500 398	1 786 621	2 121 385	2 416 905
Доля ЕНПФ в общих выплатах пенсий	9,8%	10,4%	6,7%	6,3%

* Резкий рост расходов бюджета в 2017 году произошел из-за спасения Казкоммерцбанка

** В 2018 прекратились одноразовые выплаты всех накоплений из ЕНПФ

Как видно из таблицы, сегодня госбюджет играет подавляющую роль с точки зрения выплат пенсий в Казахстане. Так, доля ЕНПФ в 2019 в общих пенсионных выплатах составила лишь 6,3%, уменьшившись по сравнению с 2018 годом (6,7%). При этом пенсионные расходы бюджета слишком быстро растут, опережая высокую инфляцию в Казахстане в 2-3 раза.

С другой стороны, суммарные расходы республиканского бюджета сильно зависят от нефтедолларов, накопленных в Нацфонде. Так, в 2019 расходы республиканского бюджета были на 26,8% профинансированы за счет трансфертов из Нацфонда. В 2020 наступил глобальный экономический кризис из-за коронавируса и резко упали цены на нефть. Для восполнения налоговых доходов и финансирования антикризисных мер правительство увеличило трансферты из Нацфонда, и их доля в расходах республиканского бюджета увеличилась до 34,5%.

Если такие очень низкие цены на нефть продержатся несколько лет, трансферты из Нацфонда резко сократятся и остро встанет вопрос — каким образом будут финансироваться быстро растущие пенсионные расходы госбюджета?

Также на быстрый рост пенсионных расходов госбюджета будут влиять долгосрочные демографические тренды в Казахстане. Ниже представлены ключевые выводы ЕНПФ по результатам демографических прогнозов в Казахстане.

1. Ожидаемая численность населения к концу 2050 года достигнет 24 млн человек, хотя темпы прироста замедлятся.
2. С ростом населения будет неуклонно расти доля пожилых людей в стране; доля людей в возрасте 60 лет и старше вырастет почти в два раза: с 11% в 2018 году до 20% к 2050.
3. Основными факторами старения населения в стране будут постепенное снижение рождаемости и увеличение продолжительности жизни;
4. Рост продолжительности жизни и снижение рождаемости в Казахстане в перспективе существенно снизят коэффициент потенциальной поддержки (отношение количества людей трудоспособного возраста к количеству людей в возрасте 65 лет и старше) с 6,45 в 2020 году до 3,5 в 2050 году, что резко увеличивает нагрузку на госбюджет при распределительной налоговой системе.

Эти факторы, связанные с демографическими трендами, постепенно будут увеличивать и так очень высокую нагрузку на госбюджет в части социального и пенсионного обеспечения. В условиях старения населения особое значение приобретает накопительная пенсионная система ЕНПФ, поскольку только эта система способна снизить нагрузку на бюджет и повысить размер пенсий в будущем.

Главная проблема накопительной пенсионной системы

По информации ЕНПФ, накопительная пенсионная система сейчас обеспечивает коэффициент замещения на уровне 12,4%. Актуарные расчеты ЕНПФ показывают, что для вкладчика, участвующего в НПС полный цикл (40 лет) с регулярными ежемесячными взносами в размере 10% от дохода (12 в год), коэффициент замещения составит в среднем 30%, что очень далеко от 70% в развитых странах.

Это означает, что если государство захочет достичь уровня развитых стран по пенсионному коэффициенту замещения при отсутствии реформ в накопительной пенсионной системе, оно будет вынуждено оплачивать подавляющую часть каждой пенсии из государственного бюджета.

В свою очередь, уровень коэффициента замещения в ЕНПФ зависит от следующих параметров:

1. ставка ежемесячных пенсионных отчислений от совокупных доходов работника (сейчас она составляет 10%);
2. регулярность взносов и охват населения, делающих взносы в НПС.
3. средний срок выплаты пенсии (разница между средней продолжительностью жизни и возрастом выхода на пенсию);
4. уровень доходности на пенсионные накопления (активы).

Из-за ограниченных размеров статьи остановлюсь только на проблемах в первых двух параметрах НПС.

Низкая ставка пенсионных отчислений в ЕНПФ

По расчетам, если регулярно вносить пенсионные взносы в течение 40 лет, то, чтобы достичь пенсионного коэффициента замещения на уровне 60%, необходим уровень пенсионных взносов от доходов работника в размере 15% и выше (в отличие от текущих 10%). То есть, если правительство хочет, чтобы ЕНПФ давал адекватную пенсию и снимал высокую пенсионную нагрузку с госбюджета, оно должно увеличить размер взносов в ЕНПФ.

Сейчас правительству поручено рассмотреть вопрос целевого использования работающими гражданами части своих пенсионных накоплений, например, для покупки жилья или получения образования. Однако при этом ничего не говорится об увеличении размера взносов в накопительную пенсионную систему ЕНПФ. Трудно понять такой подход к реформам в пенсионной системе, поскольку использование пенсионных накоплений на жилье и другие нужды будет снижать размер пенсий в старости, что означает снижение эффективности всей пенсионной системы.

Низкие доходы населения и плохой охват

В Казахстане очень высока доля теневой экономики. Эта проблема одинаково относится как к распределительной (бюджетной), так и накопительной пенсионной системе (ЕНПФ). Она заключается в том, что работники, получающие зарплаты «в конверте», и самозанятые делают минимальный вклад в госбюджет и ЕНПФ. При этом при наступлении пенсионного возраста они получают сравнительно неплохую пенсию из госбюджета. Это несправедливо по отношению к тем работникам, которые добросовестно платят налоги и делают социальные и пенсионные отчисления, но затем получают неадекватную пенсию в старости.

Другой большой проблемой пенсионной системы Казахстана является слишком большая доля людей с низкими доходами. Так, по информации Комитета по статистике, половина (3,3 млн) трудоустроенных казахстанцев получают зарплату меньше 112,2 тыс. тенге — именно столько составило медианное значение заработных плат в 2019. Размер средней заработной платы в Казахстане по итогам последнего квартала 2019 года составил 203,9 тыс тенге, что практически в два раза превышает размер медианной. Чем больше разрыв между средней и медианной зарплатой, тем выше доля работников с низкой оплатой труда.

По информации министра труда и социальной защиты населения, в 2019 году пенсия, выплачиваемая из госбюджета, в целом была увеличена на 15%, в результате чего коэффициент замещения дохода пенсионными выплатами вырос до 52,7%.

Такой уровень и рост коэффициента замещения в Казахстане выглядят неплохими даже по сравнению с некоторыми развитыми странами. Однако важно отметить, что расчет пенсионного коэффициента замещения в Казахстане — это как «средняя температура по больнице». Наибольшую выгоду от текущей пенсионной системы получает население с низкими доходами или без доходов совсем, а также самозанятые или неформально занятые. У них пенсионный коэффициент замещения существенно выше, чем объявленные 52,7% в прошлом году.

Дискриминация работников со средними и высокими доходами

На сегодня наименее защищенными с точки зрения достойного уровня жизни в пенсионном возрасте являются работники со средним и высоким доходами. Из-за низкой ставки взносов в ЕНПФ работники со средним и высоким доходами не смогут получить адекватную пенсию из фонда при достижении пенсионного возраста.

С другой стороны, из-за верхней границы по выплате базовой и солидарной пенсии из госбюджета (ограничения по максимальным пенсионным выплатам), пенсионный коэффициент замещения из бюджета для работников со средним и высоким доходами очень низкий. Для этой группы казахстанцев пенсионный коэффициент замещения гораздо ниже, чем объявленные 52,7%.

Работники со средним и высоким доходами являются главными плательщиками ИПН и социальных налогов в бюджет Казахстана. При этом в госбюджете при выплате пенсий происходит перераспределение этих взносов в пользу работников с низким доходом или без такового.

Планируемое внедрение условно-накопительного компонента в пенсионную систему Казахстана (обязательные пенсионные взносы в размере 5% за счет средств работодателя) еще больше усилит и так большую дискриминацию работников со средним доходом.

В странах, которые считаются развитыми, средний класс составляет самую многочисленную группу населения, и именно эта группа ответственна за процветание и рост конкурентоспособности экономики. С этой точки зрения важно направить пенсионную реформу в сторону получения адекватного пенсионного замещения для работников со средним и высоким доходами. К сожалению, текущие планы правительства по пенсионной реформе не показывают никакого прогресса в этом направлении.

Необходима полноценная программа реформ пенсионной системы

Действующая «Концепция дальнейшей модернизации пенсионной системы Республики Казахстан до 2030 года» была утверждена в 2014 году. В ней был сравнительно неплохой анализ проблем, но предложенные реформы были неполными и неглубокими. Также много важных запланированных мер так и не было выполнено.

Необходима новая полноценная программа по реформам пенсионной системе. В отличии от концепции, в данную программу необходимо включить экономически обоснованные расчеты, которые бы взаимно увязали развитие распределительной и накопительной пенсионной системы Казахстана. При этом очень важно вынести такие расчеты и реформы на общественное обсуждение, поскольку проблема достойного уровня жизни в пенсионном возрасте касается каждого казахстанца.

Конституцией гражданину РК гарантируется минимальная пенсия, формирование размера которой экономически не определено. Однако, по информации ЕНПФ, значения показателей прожиточного минимума, минимальной заработной платы и минимальной пенсии не коррелируют между собой ввиду отсутствия необходимых расчетов. Разные темпы роста минимальной заработной платы и минимальной пенсии, непонятный размер максимальной выплаты приводят к неоднозначным коэффициентам замещения для пенсионеров, которые имели разные уровни дохода. Необходимо срочно перейти на параметризацию пенсионных выплат из бюджета в соответствии с практикой стран ОЭСР.

В программе по реформам в пенсионной системе очень важно разработать меры по устранению крайне большого разрыва в адекватности пенсий (адекватности коэффициента замещения) между работниками с низкими и средними доходами. В долгосрочном плане в Казахстане необходимо проводить структурные реформы в экономике для максимального расширения прослойки среднего класса в стране. Накопительная система в ЕНПФ создана именно для них.

Для успешного развития как распределительной, так и накопительной пенсионной системы необходимо резко усилить и ускорить борьбу с теневой экономикой и разобраться со статусом «самозанятого». Чтобы сделать это, в развитых странах есть один очень мощный инструмент – всеобщее декларирование как доходов, так и расходов. Особенно это эффективно, когда декларируются не только доходы, но и крупные расходы налогоплательщика.

И наконец, необходимо прекратить попытки использовать вклады в ЕНПФ для других выплат кроме пенсионных (для покупки жилья и прочего). Сначала необходимо выполнить весь комплекс реформ, описанный выше. Особенно важны следующие моменты: необходимо снизить разрыв между населением с низкими доходами и средними доходами до приемлемого уровня; средние доходы населения должны быть на уровне развитых стран; охват работающего населения, делающих адекватные взносы в пенсионную систему, должен составлять не менее 90%.